Знести не можна домовитись: де Верховний Суд ставить кому у земельних спорах за участі органів прокуратури

Чи завжди земельний спір за участі прокуратури має завершуватися знесенням об’єкта або поверненням землі? Своєю думкою поділилася Сніжана Васильєва, юрист практики земельного права АО ALARIUS, в матеріалі для видавництва "Юридична практика"

‍

Судові спори щодо землі та нерухомості за участі прокуратури часто сприймаються як безкомпромісні конфлікти, де повернення землі, знесення самочинного будівництва чи припинення права користування є єдиним належним способом захисту. Водночас сучасна практика Верховного Суду демонструє інший підхід: мирова угода у спорах щодо земель комунальної чи державної власності може бути не порушенням публічного інтересу, а ефективним інструментом його реалізації.

За умови належного змісту, судової перевірки та дотримання меж повноважень органу місцевого самоврядування мирова угода дозволяє досягти практичного результату: компенсації втрат громади, оформлення прав на землю, збільшення надходжень до місцевого бюджету, усунення правової невизначеності та балансу між інтересами громади, держави і бізнесу.

Такий підхід узгоджується із загальним напрямом державної політики у сфері правосуддя. Закон України «Про медіацію» доповнив Земельний кодекс України статтею 158-1, яка прямо передбачає можливість врегулювання земельного спору шляхом медіації та обов’язок органів, що вирішують земельні спори, сприяти примиренню сторін.

Мирне врегулювання відповідає і європейським стандартам. Директива 2008/52/EC Європейського Парламенту та Ради від 21 травня 2008 року спрямована на розвиток альтернативного вирішення спорів і забезпечення балансу між медіацією та судовим провадженням. Аналогічний підхід закріплено у Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки, затвердженій Указом Президента України № 231/2021, яка серед пріоритетів визначала розвиток медіації, досудового та альтернативного врегулювання спорів.

Мирова угода як інструмент процесуальної економії, а не «відмова від захисту»

Мирова угода – це не просто інструмент для швидкого закриття провадження у справі. У господарському процесі вона прямо визначена як спосіб врегулювання спору на підставі взаємних поступок сторін. Вона має стосуватися прав та обов’язків сторін, а вихід за межі предмета спору допускається лише за умови, що це не порушує прав чи охоронюваних законом інтересів третіх осіб. Таку конструкцію передбачають статті 192–193 ГПК України.

Аналогічна логіка закладена і в цивільному процесі: статті 207–208 ЦПК України також виходять із того, що мирова угода укладається на основі взаємних поступок, може бути подана на будь-якій стадії процесу та підлягає судовій перевірці.

У публічно-правових спорах важливим є додаткове обмеження: якщо стороною примирення є суб’єкт владних повноважень, умови примирення не можуть суперечити закону або виходити за межі компетенції такого суб’єкта. Це має особливе значення у земельних спорах, де орган місцевого самоврядування діє не як звичайний власник, а як представник територіальної громади.

Отже, сам по собі факт укладення мирової угоди у спорі щодо землі чи нерухомості не є незаконним. Питання полягає не в тому, чи можна укладати мирову угоду в такій категорії справ, а в тому, якими є її умови, хто її погодив, чи не підміняє вона рішення компетентного органу та чи створює реальний правовий і майновий результат для громади або держави.

Порядок Київської міської ради щодо укладення мирових угод у спорах щодо майна територіальної громади

Для спорів за участі Київської міської ради особливе значення має локальне регулювання. Рішенням Київської міської ради від 04.07.2024 № 1664/9630 внесено зміни до рішення від 22.09.2011 № 18/6234 щодо порядку укладення мирових угод у спорах щодо майна територіальної громади міста Києва. Крім того, розпорядженням Київського міського голови від 23.10.2024 № 978 утворено Комісію з питань розроблення та попереднього розгляду проєктів мирових угод, умов примирення сторін та надання Київській міській раді висновків щодо можливості їх погодження.

Порядок поширюється на господарські, адміністративні, цивільні провадження, процедури банкрутства, а також на окремі ситуації у кримінальному провадженні, якщо умови угоди стосуються розпорядження майном. Окремо передбачено його застосування у справах за позовами прокурора щодо оскарження рішень, дій, угод, правочинів або визнання недійсними правочинів про розпорядження майном.

Процедура погодження мирової угоди в Київраді передбачає такі етапи:

1.    Ініціатор угоди подає письмову пропозицію з документами та обґрунтуванням, як умови угоди відновлюють або захищають інтереси територіальної громади.

2.    Матеріали передаються на розгляд Комісії з питань попереднього розгляду проєктів мирових угод.

3.    Комісія перевіряє законність умов, їх відповідність інтересам громади, можливість виконання угоди та повноту поданих документів.

4.    За результатами розгляду Комісія підтримує проєкт мирової угоди, просить подати додаткові документи або надає висновок про неможливість її погодження.

5.    У разі позитивного висновку питання виноситься на погодження Київської міської ради.

6.    Після погодження Київрадою мирова угода подається до суду для затвердження.

Земельні ділянки комунальної та державної власності: де проходить межа допустимого компромісу

Аналіз практики Верховного Суду свідчить, що мирові угоди у земельних спорах затверджуються судами у досить різних категоріях справ: від стягнення коштів за фактичне користування землею без належного оформлення прав до спорів про поновлення договорів оренди, розірвання оренди, повернення земельних ділянок, самочинне будівництво та оформлення прав на землю під об’єктами нерухомості. Тобто сам предмет земельного спору не виключає можливості мирного врегулювання. Вирішальним є не те, що спір стосується землі комунальної чи державної власності, а те, чи відповідають умови мирової угоди закону, повноваженням сторін і реальному інтересу територіальної громади або держави.

Особливо показовою є практика у спорах за участі прокурора. У справах № 922/436/22 та № 904/39/24 Верховний Суд залишив у силі ухвали про затвердження мирових угод, попри заперечення прокуратури. У цих спорах власник земельної ділянки — відповідна міська рада — погодився на врегулювання, яке передбачало не безумовну «легалізацію» порушення, а подальше оформлення прав у встановленому законом порядку та досягнення конкретного майнового результату для громади. Такий підхід підтверджує: прокурор не має абсолютного процесуального «вето» на мирову угоду, а повинен довести конкретне порушення закону або інтересів держави чи громади.

При цьому, еоднозначність практики Верховного Суду у земельно-правових спорах зумовлена різним підходом до питання, чи потребує мирова угода, яка стосується комунальної земельної ділянки, окремого рішення пленарного засідання відповідної ради. Один підхід, сформований у постанові ВС від 07.04.2021 у справі № 911/15/19, є більш формальним і виходить із того, що питання передачі землі в оренду, припинення права користування, укладення, продовження чи розірвання договорів оренди належать до виключної компетенції ради, тому посадова особа не може одноособово через мирову угоду фактично вирішити таке земельне питання без попереднього розгляду на сесії . Інший підхід, на який орієнтується колегія у справі № 904/254/25, є більш гнучким: якщо мирова угода підписана представником у межах наданих процесуальних повноважень, не передбачає безпосереднього позапроцедурного відчуження чи передачі землі, а спрямована на врегулювання спору та подальше оформлення прав у встановленому законом порядку, її затвердження може бути допустимим; саме тому колегія вказала на необхідність відступу від висновку у справі № 911/15/19 і підтримання підходів, викладених у справах № 904/3912/23 та № 922/436/22 .

З огляду на наявність такої різної практики щодо застосування Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при затвердженні мирових угод, Верховний Суд передав справу № 904/254/25 на розгляд палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності КГС ВС з метою забезпечення єдності судової практики.

У цьому контексті дотримання внутрішнього порядку Київської міської ради щодо попереднього погодження проєкту мирової угоди має особливе значення. Якщо проєкт мирової угоди проходить розгляд відповідної Комісії, отримує позитивний висновок, після чого погоджується рішенням Київської міської ради, це істотно зменшує ризик застосування більш формального підходу, за яким мирова угода може бути поставлена під сумнів через відсутність належного волевиявлення ради. За таких умов мирова угода вже не виглядає як одноосібне процесуальне рішення представника у суді, а підтверджує належне волевиявлення власника комунального майна – територіальної громади в особі Київради – із дотриманням внутрішніх процедур, компетенції ради та подальшого судового контролю.

Що має бути в якісній мировій угоді у земельному спорі

Щоб мирова угода витримала судову перевірку та можливе оскарження прокурором, вона має бути не формальною домовленістю про припинення спору, а чітким юридичним механізмом врегулювання.

Насамперед угода повинна передбачати реальний майновий результат для громади або держави: компенсацію за користування земельною ділянкою, погашення заборгованості, відшкодування витрат, передачу майна, підвищену орендну плату або інший вимірюваний економічний ефект.

Також важливо, щоб мирова угода визначала законний порядок подальшого врегулювання правовідносин. Якщо спір пов’язаний із користуванням землею без належного оформлення, угода має передбачати не автоматичну «легалізацію» порушення, а обов’язок пройти встановлену законом процедуру.

Окреме значення мають виконуваність умов, підтвердження належних повноважень представників сторін та відсутність порушення прав третіх осіб. Умови угоди мають бути сформульовані так, щоб ухвала суду про її затвердження могла бути реально виконана, у тому числі примусово.

Ризиковими є мирові угоди, які фактично передають землю без рішення ради, встановлюють право користування без договору та державної реєстрації, обходять земельні торги, змінюють цільове призначення без належної процедури, не містять взаємних поступок, покладають обов’язки на третіх осіб або не забезпечують жодного реального результату для громади чи держави. Саме ці питання мають бути предметом попереднього юридичного аудиту перед поданням мирової угоди на затвердження суду.

Висновок

Мирова угода у земельних і майнових спорах за участі прокуратури не є відмовою від захисту публічного інтересу. За належного змісту вона може бути ефективнішим способом захисту інтересів громади або держави, ніж тривале судове провадження з невизначеним результатом.

Практика Верховного Суду підтверджує: якщо власник комунальної землі погоджується на врегулювання, яке передбачає оформлення прав, компенсаційні платежі та виконувані зобов’язання, вимога прокурора про знесення об’єкта або безальтернативне продовження спору може бути надмірною.

Ключовим є не вид спору, а зміст мирової угоди. Якщо вона не обходить закон, не підміняє рішення компетентного органу, не порушує прав третіх осіб і забезпечує реальний майновий результат для громади чи держави, така угода є допустимим та ефективним інструментом врегулювання земельного спору.

‍